社会组织内部治理失灵该怎么办？
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内部治理与外部监管共同构成了基金会在内的社会组织高质量发展和作用发挥的一体两翼，在社会组织工作中具有重要地位。其中，做好内部治理作为社会组织规范发展的基础，是整个组织科学运转、充分发挥作用的重要前提，也是社会组织防范化解风险的重要保障。
近年来，民政部及各地民政部门会同相关部门结合实际积极探索、多措并举，社会组织内部治理工作取得积极成效。不过，在座谈、走访及调研观察中，作者发现部分社会组织依然存在治理失灵甚至乱象，本文予以总结及分析，并基于引导推动的视角提出了针对性对策，以供各位参考。
规范的内部治理是社会组织科学运转和发挥作用的重要基础，也是社会组织防范化解风险的重要保障。在座谈研究、实地走访和书面调研基础上，就社会组织内部治理现状、问题与对策研究初步思考如下。
一、基本情况
社会组织内部治理涵盖社会组织的组织机构和活动准则，包括决策机构、执行机构、监督机构的科学设置和有效运作，会员（代表）大会、理事会、常务理事会、监事（会）的职权划分和会议程序，理事长、秘书长等负责人依规产生和行使职责，以及规范开展换届等。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》明确要求加强社会组织自身建设，要求各级政府及有关部门按照职能分工加强对社会组织内部治理的管理。可以说，内部治理与外部监管共同构成社会组织高质量发展和作用发挥的一体两翼，在社会组织工作中具有重要的基础性地位。
近年来，民政部认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，围绕高质量发展工作主线，持续推进社会组织内部治理建设，提升社会组织依法自治能力。
一是强化党建引领。深入推进“六同步、两纳入”，在社会组织成立登记、章程核准、年检年报、专项抽查、等级评估、教育培训等工作中同步落实党建要求，将坚持党的领导和社会主义核心价值观纳入社会组织章程，以党建引领社会组织内部治理持续深化。
二是完善制度建设。完善社会组织章程示范文本，制定行业协会商会综合监管政策文件，印发《“十四五”社会组织发展规划》，进一步明确规范议事规则、选举程序、监督机制等社会组织内部治理重点要求。
三是推进专项治理。针对社会组织未按期换届、社会团体分支（代表）机构设置运作不规范以及“僵尸型”社会组织等内部治理重点难点问题，先后组织专项行动，通过专项部署、重点推进、分类处置、宣传引导，通过清除一批、整改一批、激活一批，有效推进社会组织内部治理优化发展。
四是加强日常监管。通过年检年报、抽查检查、专项审计等方式，对社会组织负责人、财务、信息公开、按章程开展活动等情况进行监督管理；运用培训座谈、行政约谈、责令整改、公开通报等方式，对社会组织加强指导引领，对轻微问题抓早抓小、防微杜渐。
五是强化分类指导。针对不同类型、不同规模、不同层级社会组织特点，与业务主管单位、党建工作机构加强沟通合作，研究制定教育、科技、文化、卫生、体育、环保等领域社会组织规范发展文件，强化分类指导和管理。
与此同时，各地民政部门会同相关部门结合实际积极探索、多措并举，社会组织内部治理工作取得积极成效。比如，广东省印发《广东省民政厅关于社会组织法人治理的指导意见》以及社会团体、基金会、社会服务机构（民办非企业单位）三类社会组织法人治理结构与治理规则文本，明确社会组织法人治理指引要求；黑龙江省对社会组织新任法定代表人进行公示和约见，推动社会组织法定代表人熟悉政策、规范工作；山东省连续举办社会组织大讲堂、选树社会组织工作创新典型案例，加强社会组织横向交流和示范引领。
通过积极探索、持续推进，近年来，社会组织依法按章程开展活动和民主选举、民主决策、民主管理的理念逐步树立；会员（代表）大会、理事会、常务理事会、监事（会）等权力机构、决策机构、监督机构各司其职的组织架构初步构建；以章程为基础，以人事、财务、活动制度为支撑的内部治理规范框架初步形成。社会组织内部治理建设日益完善，社会组织内部治理成效初步显现。
二、主要问题及原因
目前，全国民政部门共登记社会组织约 90 万个，包括社会团体、基金会、社会服务机构（民办非企业单位）三种类型，涉及全国性和地方性（省级、设区的市级、县级）多个层次以及经济、社会诸多领域，类型多、规模差距大。从管理实践看，社会组织内部治理水平发展还不均衡，多数社会组织规范运作、有效治理，但也有部分社会组织发生治理失灵甚至乱象。
一是内部民主弱化。社会组织是为公益目的或其他非营利目的成立的非营利法人，要求民主选举、民主决策和民主管理，但目前还有少数社会组织没有形成有效的治理结构和运行机制。有的社会组织理事会、常务理事会人数过多，召开会议相对困难；有的社会组织理事履职意识不足，主要依靠理事长或者秘书长为主的会长办公会或秘书处进行日常决策；有的社会组织监事（会）对监督职责缺乏认知，履行职责流于形式，内部监督相对弱化。
二是工作基础薄弱。有的社会组织虽然制定了章程，但缺乏细化的人事、财务、重大活动等具体制度，开展日常工作依据不足、随意性大；有的社会组织缺乏健全的工作档案，会员、理事底数不清；有的社会组织对组织定位缺乏思考，对工作发展缺乏长远规划，组织发展后劲不足。
三是人员专业性不足。相比企业等市场主体，社会组织整体工资偏低、平台较小，发展前景有限，人才相对匮乏。有的社会组织工作人员主要为退休人员，年龄相对偏大，思维相对保守，工作效能不高；有的社会组织工作人员变动频繁，工作衔接不畅，甚至对基础法规制度和工作要求缺乏了解。
四是内部管理不规范。有的社会组织对重大事项决策、重要人事变动、重大项日安排、大额资金使用的审议程序较为简单、缺乏科学论证；有的社会组织未执行《民间非营利组织会计制度》，存在会计科目使用不当、财务数据发生错误的情况；有的社会组织非因业务需要发生借款，甚至多年无法收回形成坏账。
五是内部矛盾影响组织运转。有的社会组织内部分裂，特别是理事长（会长）和秘书长出现矛盾，形成不同派别，影响组织正常运转；有的矛盾一方长期占有社会组织证书、印章、财务凭证，拒不交出，造成组织瘫痪状态；有的社会组织负责人不满组织正常换届，将内部矛盾外化，歪曲事实制造舆情或是恶意投诉举报，消耗大量社会资源和行政成本；特别是脱钩后行业协会商会由于综合监管存在缺失，其内部矛盾等治理僵局问题往往更难得到破解。
六是社会团体分支（代表）机构治理欠缺。有的社会组织过多设置分支（代表）机构；有的社会组织超出自身业务范围设立分支（代表）机构；有的社会组织甚至将设立分支（代表）机构作为创收途径或者合作平台，在分支（代表）机构设立过程中谋取利益。
上述问题的存在，损害了社会组织的整体形象，影响了社会组织的健康发展，有的甚至侵害了其他公民、组织合法权益，危害了社会发展环境。分析其根源，主要有以下四个方面：
一是思想认识不足。有的社会组织成立目标不明确，缺乏调研论证和统筹规划；有的发起人对社会组织认识有偏差，对社会组织非营利属性缺乏了解；有的社会组织考虑日常工作便利性较多，对民主议事决策的程序执行不到位；有的社会组织对内部监督缺乏认知，没有认真落实监督机构的设置和监督职责的行使。
二是发展水平不充分。社会组织整体仍处于发展的初级阶段，内部治理相关制度建设及其有效执行存在不足，规范化的运行机制尚未健全，对内部治理中出现的问题缺乏解决途径；很多社会组织仍处于勉强维持生存的状态，资金来源不稳定，自身造血能力不足，难以实现长远工作的谋划，也难以吸引高素质人才，没有形成发展的良性循环。
三是发展环境需优化。相对于政府、事业单位和企业，社会组织的社会认知度整体偏低，很多社会组织发挥积极作用的情况没有被公众广泛了解，但一旦出现负面新闻则容易发酵。政府向社会组织购买服务方面，存在有的项目周期过短，有的资金使用、绩效评价成本较高的情况；税收优惠方面，有的社会组织税收优惠政策尚末落实到位；人才建设方面，社会组织工作人员职业资格、职称评定、人事保险、积分落户等支持政策尚不健全，难以吸引和留住优秀人才。
四是监管机制需完善。社会组织内部治理制度建设还不健全，中央文件和民法典主要作了原则性规定，章程示范文本和相关规范性文件层级较低、约束不足。对社会组织内部矛盾缺乏有效引导措施，对内部治理中负有责任的社会组织负责人缺乏惩戒措施，对脱钩后行业协会商会的内部治理僵局缺乏破解渠道。民政部门作为社会组织登记管理机关，监管力量薄弱、监管方式有限，对借社会组织牟利行为缺乏查证和处罚手段，大部分区县民政部门没有专门机构和人员从事社会组织登记管理工作，与所承担的监管任务不匹配，难以开展有效的事中事后监管。
三、对策建议
一是进一步加强党建引领，发挥政治核心作用。深化落实〝理顺行业协会、学会、商会党建工作管理体制”要求，推进加强社会组织党的建设，进一步明确党组织参与社会组织议事决策制度，推进党组织有效参与社会组织重大事项、重要活动的决策和监督，发挥党组织的政治核心作用，以党建引领社会组织内部治理规范健康发展。
二是进一步推进法规制定，完善治理监管依据。加快推进《社会组织登记管理条例》制定工作，在条例中明确社会组织的组织机构、活动准则、信息公开、法律责任有关要求，完善行业管理法律依据，丰富登记管理机关监管手段和处罚措施，为社会组织内部治理和监管执法奠定高位阶法规依据。
三是进一步完善制度规范，明确有效治理要求。针对社会组织内部治理重点事项，研究制定加强社会组织理事会建设、信息公开、社会团体分支（代表）机构管理以及加强脱钩后行业协会商会行业管理的部门规章和规范性文件，探索研究社会组织发起人（举办者）、负责人、理事、监事等从业人员的从业行为准则清单，进一步明确社会组织内部治理应然事项和发展要求，引导社会组织有效治理、科学运转。
四是进一步推进综合协同，持续加强工作合力。推动建立社会组织工作协调机制，统筹解决社会组织高质量发展重点难点问题。更好发挥社会组织现有工作平台作用，深化联合监管。加强与社会组织业务主管单位、行业管理部门、党建工作机构工作协同，强化职责衔接。
五是进一步完善监管方式，更好发挥监管效能。健全社会组织信用评价体系，加强精准管理。推进社会组织负责人信用信息记录制度，加强对责任人员的约束和惩戒。更好地运用“科技＋监管” 手段，提升登记管理机关监管能力。进一步强化信息公开，健全社会监督。进一步发挥监事（会）在社会组织中的内部监督作用，探索通过监事（会）调查和推动化解社会组织内部矛盾纠纷问题。
六是进一步强化规范引导，不断优化发展环境。持续加强社会组织主要负责人和关键岗位人员的任职约谈、业务培训和工作指导，引导社会组织依据宗旨、业务范围和自身专业优势加强规范建设、开展特色服务。推进社会组织人才队伍建设政策，优化社会组织人才发展环境。深化政府向社会组织购买服务政策，落实税收优惠政策，激发社会组织内在活力和发展动力，提升社会组织社会服务效能。
近年来，民政部及各地民政部门会同相关部门结合实际积极探索、多措并举，社会组织内部治理工作取得积极成效。不过，在座谈、走访及调研观察中，作者发现部分社会组织依然存在治理失灵甚至乱象，本文予以总结及分析，并基于引导推动的视角提出了针对性对策，以供各位参考。
规范的内部治理是社会组织科学运转和发挥作用的重要基础，也是社会组织防范化解风险的重要保障。在座谈研究、实地走访和书面调研基础上，就社会组织内部治理现状、问题与对策研究初步思考如下。
一、基本情况
社会组织内部治理涵盖社会组织的组织机构和活动准则，包括决策机构、执行机构、监督机构的科学设置和有效运作，会员（代表）大会、理事会、常务理事会、监事（会）的职权划分和会议程序，理事长、秘书长等负责人依规产生和行使职责，以及规范开展换届等。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》明确要求加强社会组织自身建设，要求各级政府及有关部门按照职能分工加强对社会组织内部治理的管理。可以说，内部治理与外部监管共同构成社会组织高质量发展和作用发挥的一体两翼，在社会组织工作中具有重要的基础性地位。
近年来，民政部认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，围绕高质量发展工作主线，持续推进社会组织内部治理建设，提升社会组织依法自治能力。
一是强化党建引领。深入推进“六同步、两纳入”，在社会组织成立登记、章程核准、年检年报、专项抽查、等级评估、教育培训等工作中同步落实党建要求，将坚持党的领导和社会主义核心价值观纳入社会组织章程，以党建引领社会组织内部治理持续深化。
二是完善制度建设。完善社会组织章程示范文本，制定行业协会商会综合监管政策文件，印发《“十四五”社会组织发展规划》，进一步明确规范议事规则、选举程序、监督机制等社会组织内部治理重点要求。
三是推进专项治理。针对社会组织未按期换届、社会团体分支（代表）机构设置运作不规范以及“僵尸型”社会组织等内部治理重点难点问题，先后组织专项行动，通过专项部署、重点推进、分类处置、宣传引导，通过清除一批、整改一批、激活一批，有效推进社会组织内部治理优化发展。
四是加强日常监管。通过年检年报、抽查检查、专项审计等方式，对社会组织负责人、财务、信息公开、按章程开展活动等情况进行监督管理；运用培训座谈、行政约谈、责令整改、公开通报等方式，对社会组织加强指导引领，对轻微问题抓早抓小、防微杜渐。
五是强化分类指导。针对不同类型、不同规模、不同层级社会组织特点，与业务主管单位、党建工作机构加强沟通合作，研究制定教育、科技、文化、卫生、体育、环保等领域社会组织规范发展文件，强化分类指导和管理。
与此同时，各地民政部门会同相关部门结合实际积极探索、多措并举，社会组织内部治理工作取得积极成效。比如，广东省印发《广东省民政厅关于社会组织法人治理的指导意见》以及社会团体、基金会、社会服务机构（民办非企业单位）三类社会组织法人治理结构与治理规则文本，明确社会组织法人治理指引要求；黑龙江省对社会组织新任法定代表人进行公示和约见，推动社会组织法定代表人熟悉政策、规范工作；山东省连续举办社会组织大讲堂、选树社会组织工作创新典型案例，加强社会组织横向交流和示范引领。
通过积极探索、持续推进，近年来，社会组织依法按章程开展活动和民主选举、民主决策、民主管理的理念逐步树立；会员（代表）大会、理事会、常务理事会、监事（会）等权力机构、决策机构、监督机构各司其职的组织架构初步构建；以章程为基础，以人事、财务、活动制度为支撑的内部治理规范框架初步形成。社会组织内部治理建设日益完善，社会组织内部治理成效初步显现。
二、主要问题及原因
目前，全国民政部门共登记社会组织约 90 万个，包括社会团体、基金会、社会服务机构（民办非企业单位）三种类型，涉及全国性和地方性（省级、设区的市级、县级）多个层次以及经济、社会诸多领域，类型多、规模差距大。从管理实践看，社会组织内部治理水平发展还不均衡，多数社会组织规范运作、有效治理，但也有部分社会组织发生治理失灵甚至乱象。
一是内部民主弱化。社会组织是为公益目的或其他非营利目的成立的非营利法人，要求民主选举、民主决策和民主管理，但目前还有少数社会组织没有形成有效的治理结构和运行机制。有的社会组织理事会、常务理事会人数过多，召开会议相对困难；有的社会组织理事履职意识不足，主要依靠理事长或者秘书长为主的会长办公会或秘书处进行日常决策；有的社会组织监事（会）对监督职责缺乏认知，履行职责流于形式，内部监督相对弱化。
二是工作基础薄弱。有的社会组织虽然制定了章程，但缺乏细化的人事、财务、重大活动等具体制度，开展日常工作依据不足、随意性大；有的社会组织缺乏健全的工作档案，会员、理事底数不清；有的社会组织对组织定位缺乏思考，对工作发展缺乏长远规划，组织发展后劲不足。
三是人员专业性不足。相比企业等市场主体，社会组织整体工资偏低、平台较小，发展前景有限，人才相对匮乏。有的社会组织工作人员主要为退休人员，年龄相对偏大，思维相对保守，工作效能不高；有的社会组织工作人员变动频繁，工作衔接不畅，甚至对基础法规制度和工作要求缺乏了解。
四是内部管理不规范。有的社会组织对重大事项决策、重要人事变动、重大项日安排、大额资金使用的审议程序较为简单、缺乏科学论证；有的社会组织未执行《民间非营利组织会计制度》，存在会计科目使用不当、财务数据发生错误的情况；有的社会组织非因业务需要发生借款，甚至多年无法收回形成坏账。
五是内部矛盾影响组织运转。有的社会组织内部分裂，特别是理事长（会长）和秘书长出现矛盾，形成不同派别，影响组织正常运转；有的矛盾一方长期占有社会组织证书、印章、财务凭证，拒不交出，造成组织瘫痪状态；有的社会组织负责人不满组织正常换届，将内部矛盾外化，歪曲事实制造舆情或是恶意投诉举报，消耗大量社会资源和行政成本；特别是脱钩后行业协会商会由于综合监管存在缺失，其内部矛盾等治理僵局问题往往更难得到破解。
六是社会团体分支（代表）机构治理欠缺。有的社会组织过多设置分支（代表）机构；有的社会组织超出自身业务范围设立分支（代表）机构；有的社会组织甚至将设立分支（代表）机构作为创收途径或者合作平台，在分支（代表）机构设立过程中谋取利益。
上述问题的存在，损害了社会组织的整体形象，影响了社会组织的健康发展，有的甚至侵害了其他公民、组织合法权益，危害了社会发展环境。分析其根源，主要有以下四个方面：
一是思想认识不足。有的社会组织成立目标不明确，缺乏调研论证和统筹规划；有的发起人对社会组织认识有偏差，对社会组织非营利属性缺乏了解；有的社会组织考虑日常工作便利性较多，对民主议事决策的程序执行不到位；有的社会组织对内部监督缺乏认知，没有认真落实监督机构的设置和监督职责的行使。
二是发展水平不充分。社会组织整体仍处于发展的初级阶段，内部治理相关制度建设及其有效执行存在不足，规范化的运行机制尚未健全，对内部治理中出现的问题缺乏解决途径；很多社会组织仍处于勉强维持生存的状态，资金来源不稳定，自身造血能力不足，难以实现长远工作的谋划，也难以吸引高素质人才，没有形成发展的良性循环。
三是发展环境需优化。相对于政府、事业单位和企业，社会组织的社会认知度整体偏低，很多社会组织发挥积极作用的情况没有被公众广泛了解，但一旦出现负面新闻则容易发酵。政府向社会组织购买服务方面，存在有的项目周期过短，有的资金使用、绩效评价成本较高的情况；税收优惠方面，有的社会组织税收优惠政策尚末落实到位；人才建设方面，社会组织工作人员职业资格、职称评定、人事保险、积分落户等支持政策尚不健全，难以吸引和留住优秀人才。
四是监管机制需完善。社会组织内部治理制度建设还不健全，中央文件和民法典主要作了原则性规定，章程示范文本和相关规范性文件层级较低、约束不足。对社会组织内部矛盾缺乏有效引导措施，对内部治理中负有责任的社会组织负责人缺乏惩戒措施，对脱钩后行业协会商会的内部治理僵局缺乏破解渠道。民政部门作为社会组织登记管理机关，监管力量薄弱、监管方式有限，对借社会组织牟利行为缺乏查证和处罚手段，大部分区县民政部门没有专门机构和人员从事社会组织登记管理工作，与所承担的监管任务不匹配，难以开展有效的事中事后监管。
三、对策建议
一是进一步加强党建引领，发挥政治核心作用。深化落实〝理顺行业协会、学会、商会党建工作管理体制”要求，推进加强社会组织党的建设，进一步明确党组织参与社会组织议事决策制度，推进党组织有效参与社会组织重大事项、重要活动的决策和监督，发挥党组织的政治核心作用，以党建引领社会组织内部治理规范健康发展。
二是进一步推进法规制定，完善治理监管依据。加快推进《社会组织登记管理条例》制定工作，在条例中明确社会组织的组织机构、活动准则、信息公开、法律责任有关要求，完善行业管理法律依据，丰富登记管理机关监管手段和处罚措施，为社会组织内部治理和监管执法奠定高位阶法规依据。
三是进一步完善制度规范，明确有效治理要求。针对社会组织内部治理重点事项，研究制定加强社会组织理事会建设、信息公开、社会团体分支（代表）机构管理以及加强脱钩后行业协会商会行业管理的部门规章和规范性文件，探索研究社会组织发起人（举办者）、负责人、理事、监事等从业人员的从业行为准则清单，进一步明确社会组织内部治理应然事项和发展要求，引导社会组织有效治理、科学运转。
四是进一步推进综合协同，持续加强工作合力。推动建立社会组织工作协调机制，统筹解决社会组织高质量发展重点难点问题。更好发挥社会组织现有工作平台作用，深化联合监管。加强与社会组织业务主管单位、行业管理部门、党建工作机构工作协同，强化职责衔接。
五是进一步完善监管方式，更好发挥监管效能。健全社会组织信用评价体系，加强精准管理。推进社会组织负责人信用信息记录制度，加强对责任人员的约束和惩戒。更好地运用“科技＋监管” 手段，提升登记管理机关监管能力。进一步强化信息公开，健全社会监督。进一步发挥监事（会）在社会组织中的内部监督作用，探索通过监事（会）调查和推动化解社会组织内部矛盾纠纷问题。
六是进一步强化规范引导，不断优化发展环境。持续加强社会组织主要负责人和关键岗位人员的任职约谈、业务培训和工作指导，引导社会组织依据宗旨、业务范围和自身专业优势加强规范建设、开展特色服务。推进社会组织人才队伍建设政策，优化社会组织人才发展环境。深化政府向社会组织购买服务政策，落实税收优惠政策，激发社会组织内在活力和发展动力，提升社会组织社会服务效能。
本文来源：《中国社会组织》杂志2023年第4期 责任编辑：晋小益
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